食品现场制售与食品加工小作坊的区别及监管难点

       在我们食品监管过程中会经常遇到一些比如现场加工面条、现场榨油、现场酿酒等食品现场制售业态形式，这些业态形式在我们市场中普遍存在，但又不完全符合我们“食品经营许可”或者“食品加工小作坊登记”的管理要求，导致经营者难以申请合法经营手续，监管者难以找到合法监管依据。     一、法律法规对食品现场制售和食品加工小作坊的定义          食品现场制售和食品加工小作坊的区分，往往是从事食品监管及许可人员较为头痛的问题。以贵州省为例，食品加工小作坊应该纳入《贵州省食品生产加工小作坊监督管理办法》进行管理，发放贵州省食品生产加工小作坊登记证；食品现场制售点应根据《食品经营许可管理办法》，发放食品经营许可证。各地方的食品安全条例对其定义大同小异，但都没有体现二者的根本不同。          何为食品加工小作坊，国家标准《食品生产加工小作坊质量安全控制基本要求》对食品生产加工小作坊的定义是：依照相关法律、法规从事食品生产，有固定生产场所，从业人员较少，生产加工规模小，无预包装或者简易包装，销售范围固定的食品生产加工（不含现做现卖）的单位或个人。          食品现场制售，在《食品经营许可管理办法》中没有名词解释，但指明了食品现场制售属于餐饮服务，经营范围包含热食类食品制售、冷食类食品制售、生食类食品制售、糕点类食品制售、自制饮品制售、其他类食品制售等，《食品经营许可管理办法》同时对以上六种制售行为进行了解释。          从字面上解释，我们可以简单理解为食品加工并进行现场销售给消费者的行为应当纳入食品经营许可管理，只在固定场所进行加工无现场销售行为的纳入小作坊登记管理。     二、难以区分点的实例探讨          我们在食品监管过程中经常会碰见在门店内榨油、烤酒、灌香肠、压面条等现场制售形式，我们往往会难以抉择是纳入小作坊进行监管还是食品经营的现场制售进行监管。我们选取两个较为有代表性的食品类别进行具体分析，一是市场榨油点，二是店面烤酒点，做到“管中窥豹”。          食用植物油是大众消费中必备可少的食品之一，消费者往往对能看见加工过程的食品更放心购买，所以现场榨油的经营业态受到了市场的认可。以现榨菜籽油加工点为例，一般市场内现场榨油坊有一至两间店面就可以完成菜籽油生产销售的全过程，只需有原料存放区，榨油设备（蒸炒、压榨、过滤），储油容器即可。          一般人认为，现场制售菜油有现场制作和销售的行为，应当申请办理食品经营许可。但我们在选择经营许可范围时就遇到了困难：          一是如根据加工工艺中有加热的工艺选择热食类食品制售的话，然而《食品经营许可管理办法》对“热食类食品”的定义为：“指食品原料经粗加工、切配并经过蒸、煮、烹、煎、炒、烤、炸等烹饪工艺制作，在一定热度状态下食用的即食食品”。因为大多数食用植物油都不能直接进行食用，所以不属于热食类食品制售定义中的“即食食品”。          二是能否划归到“生食类食品制售”，“生食类食品”的定义为：“一般特指生食水产品”，显然也不符合。          三是《食品经营许可管理办法》经营范围中只有“其他食品制售”没有明确定义是“即食食品”，那么这种非即食食品的现场制售能不能归属到“其他食品制售”一类呢？《食品经营许可管理办法》第十条第四款注明“列入其他类食品销售和其他类食品制售的具体品种应当报国家食品药品监督管理总局批准后执行，并明确标注。”食品现场制售往往规模很小、产值低，如申请“其他食品制售”需要报送到国家总局批准后才能执行，这个流程及申请时间是一般小经营户难以等待的，而且目前我们国家市场监管总局也没有公示“其他食品”的具体名单。          那这类加工点能不能纳入食品加工小作坊进行管理呢？部分监管人员会认为，法规定义不允许。国家标准《食品生产加工小作坊质量安全控制基本要求》对食品生产加工小作坊的定义是“不含现做现卖”；贵州省食品生产加工小作坊监督管理办法第六条规定“现场制售食品不适用本办法”，从法规的前提条件就把现场制售食品这种模式的门给关闭了。而且实际的现场制售加工点往往只有一间店铺十几平米（还要划分出销售区域），往往难以达到小作坊登记要求的加工点具备相对独立的原料库、加工车间、成品库，洗手更衣、清洗消毒区域。          这样的现状导致生产经营户难以申请经营资质的同时，监管人员也难以区分该如何纳入监管。          接下来我们再看一下，现场酿酒制售点应该如何区分。现场酿制白酒的基本工艺大致分为以下几个步骤：原料处理→配料→蒸煮→糖化发酵→蒸馏→贮存→勾调→成品。虽然白酒生产工序较为复杂，但必要设备并不复杂，仅需有发酵设备（窖池）、蒸馏设备（甑锅及炉灶）、贮酒设备（酒罐）即可，所以一般现场酿酒制售点只有一两间店面同样能做到酿制销售白酒。          有人会问白酒制售行为，产品白酒是可以即食饮用，正好符合《食品经营许可管理办法》制售食品的“即食”属性，应当划归到自制饮品制售的自酿酒制售。目前大多数监管人员认为，现场酿酒制售这种业态也不符合传统的餐饮服务定义，而且白酒现场加工食品安全风险较高，一是现场制售产品对产品质量无具体标准约束，二是现场制售产品标签标识无法律规章可寻，三是现场制售对生产条件要求较低。这些因素导致现场制售白酒等产品不合格风险较高，产品发生问题也难以进行追溯。          如现场酿酒制售纳入食品加工小作坊进行管理，也会存在现场榨油坊同样的疑惑与问题。   三、区分意义          解决保障食品质量安全与维护正常经营秩序之间的矛盾          以上提到的现场制售行为如果找不到相应的管理办法，能不能直接禁止这种现场制售食品的形式存在呢？其实这类食品制售业态能够普遍存在，有着保障民生、解决就业、行业进入门槛低、食品安全风险影响范围相对较小等因素，决定了其存在的价值，不能一禁了之。因此就更需要我们执法人员做到明确区分、合理引导、依法监管，在保证民生的前提下尽量做到降低食品安全风险。接下来我们看看食品加工小作坊和食品现场制售各自的相对优势和相对风险是什么。          现场制售食品优势：   1、大众监督。现场制售食品往往在人流较为密集的区域经营，消费者可以直接看到食品加工的整个过程，对购买的产品从原料到加工成成品有了“眼见为实”的感官感受，从而更加放心的购买。   2、运营成本低。相对于小作坊，法律法规没有对现场制售有明确的加工区域及工艺的限制，没有对加工后产品的送检限制，没有对产品标签标示的限制等要求。   3、产品多样性。相对于小作坊登记按食品类别进行许可，经营许可中食品制售对加工什么食品类别没有限制，比如小作坊许可的生产类别是肉制品，那么这个企业就只能生产肉制品不能生产其他产品；但如果换做食品经营许可，经营项目是热食类制售，那么这个企业除了能生产加工肉制品外，对于蔬菜、豆类、蛋类产品的热食类加工都可以做。          小作坊加工优势：   1、质量更稳定。小作坊的产品按生产许可的食品类别进行分类许可，不同的食品类别有相对固定的生产工艺与流程、不同的产品有对应的食品安全执行标准，由于有着相对固定和完善的法规及标准规范，在客观上促进了小作坊的产品质量相对稳定。   2、销路更广泛。食品加工小作坊的产品不限于加工场所进行销售，允许异地销售；由于有了“质量更稳定”的前提，相关的法律法规同时对小作坊产品的标签标识也有了对应的规定，便于其产品在异地销售时消费者对该食品的认知，同时也便于对该食品的监管与溯源。          现场制售食品风险：   1、对生产过程、工艺随意性较大，无相对应的食品安全标准规范；   2、对产品保质期暂无法律规范的要求；   3、现行的法律法规对现场制售食品的包装及标签要求处于相对真空状态，消费者对产品的认识以及产品运输、追溯存在风险。          小作坊加工食品风险：   1、不同省份对允许小作坊登记的食品类别都做了相对应的说明，一般风险较高的产品和非本地特色的食品都属于小作坊禁止加工的类别，小作坊加工业主不得随意改变所生产的食品类别；   2、食品加工小作坊加工产品大多为散装食品，作坊经营业主往往对散装食品的标签标识问题不够重视，没有严格按照食品安全法以及各地方的小作坊管理办法要求进行标注；   3、小作坊加工地点往往在较为偏僻的城郊结合部或者处于住宅中，缺少消费者及社会力量对其生产过程的监督，只能单纯依靠市场监管人员的监督管理。          在实际监管过程中，我们应该利用这两种食品制售模式的优势，规避其存在的风险，针对每家企业的具体特点和需求，合理的区分其监管类别。          不管是纳入食品经营许可，还是小作坊登记，最终目的都是相同的，一是保障生产经营户流入市场的食品质量安全；二是保障经营户合法经营的权益，维护市场正常经营秩序、市民能够方便购买到所需求的食品。          所以一味的用禁止经营来减小食品安全风险并非上策，合理区分，正确引导才是解决保障食品质量安全与维护正常经营秩序之间的矛盾的钥匙。     四、区分小作坊与现场制售的方法建议          现今业内多数认为，以下三个方面是食品现场制售和食品加工小作坊的主要区别：   1、从产品形式上区分，《食品经营许可管理办法》规定的食品制售必须是能直接入口的食品，不能直接入口的食品不属于《食品经营许可管理办法》现场制售的许可范围（其他食品制售除外，其他类食品制售的具体品种应当报国家食品药品监督管理总局批准后执行，并明确标注）；食品加工小作坊只受限于各省市制定的“小作坊禁止加工品种目录”。   2、从销售模式上区分，食品经营现场制售，不得通过流通环节进入终端消费市场，只能在制作现场进行销售；食品加工小作坊的销售模式则不受限制。   3、从加工工艺上区分，加工周期较长、不能做到当场可以制作完成的食品，不能算食品现场制售。          目前业内多数人对“产品形式”和“销售模式”这种客观存在能做到很好的理解，但加工工艺是一个需要主观判断的项目，往往大家难以抉择。需要做到：不要看到存在现场加工的行为就认定为现场制售，要从制作食品的整个加工流程来判断，某种食品是否是从原料到成品都是在现场制作的，还是只有某一个环节是在现场加工制作的，或者说食品制作的整个环节都是在消费者能够观察到的情况下加工制作完成的。比如在市场内的酿酒、发酵性豆制品等制售行为，加工周期长、不能做到所有环节都现场完成，所以我们不能视为现场制售行为。          反之，对于现场加工工艺简单、消费者容易观察到食品的整个加工环节的非即食性食品制售，比如现场面条制售、香辛料的现场粉碎等制售行为，我们认为这种条件下的制售食品安全风险较小，在现行法律规定下，虽然有简单的加工行为，但主要经营业态还是销售行为，可以划归到食品经营许可中的散装食品销售进行管理。          区分食品现场制售与食品加工小作坊，笔者总结了一个两步走的流程图   翻译